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  • 刘宏松 刘玲玲:威胁退出与国际制度改革:以英国寻求减少欧共体
来源:本站原创  作者:admin  更新时间:2019-09-07  浏览次数:

  在国际制度分配性安排中处在不利地位的国家可能会提出重新谈判国际制度规则的诉求,推动国际制度改革。对于这类国家而言,威胁退出是一种相对有效的策略。威胁退出策略的有效性由国家对国际制度的依赖、支持退出国际制度的国内力量强弱、核心成员国对不满现状国的依赖三个因素决定。如果不满现状国对国际制度的依赖程度较低,支持退出国际制度的国内力量较强,核心成员国对该国的依赖程度较高,威胁退出策略就可以发挥作用。如果不具备前两个条件,不满现状国就无法发出可信的退出威胁。此时,无论核心成员国对不满现状国的依赖程度如何,威胁退出策略都难以奏效,不满现状国就会转而采取呼吁策略。通过对1973—1979年英国为争取减少欧共体预算摊款成功运用威胁退出策略和1979—1984年英国未能采用这一策略的案例分析,本文展示了上述理论框架的解释力。

  国际制度通常经过国家间谈判以宪章、条约、协议等形式确立。承载于宪章、条约和协议中的规则和决策程序可能使某些成员国获得较多的制度收益,其他成员国获得的制度收益则相对较少。国际制度建立后,在分配性安排中处于不利地位的国家可能会提出重新谈判国际制度规则的诉求,以求获得更多的制度收益。这类国家可以采取呼吁和威胁退出两种策略来推动国际制度改革。呼吁策略无法给不接受改革诉求的国家造成损失,因而作用有限。对于寻求国际制度改革的国家而言,威胁退出是一种更加有效的策略。

  然而,对既有分配性安排不满的国家并非一发出退出威胁,就能成功推动国际制度改革。威胁退出策略在什么条件下可以发挥作用,促使其他成员国接受不满现状国的改革诉求?长期以来,国际制度研究文献对这一问题缺乏关注。其关注点主要集中于国际制度是否有独立影响、国际制度如何促进国际合作、国际制度为什么表现出不同的制度形式等问题。近年来,这一状况有所改观。一项针对全球经济制度中成员国正式政治权力分配改革的研究探讨了国家经济权力的变化在何种情况下会引发正式政治权力的同向变化,提出了经济权力下降国对经济权力上升国在制度运行中发挥作用的认知、经济权力上升国对制度的资金贡献以及有关正式政治权力不对称性的既有规则三个影响因素。前两个因素分属被认知到和实际存在的经济权力上升国在国际制度运行中发挥的作用。后续研究注意到,这一作用须同威胁毁损国际制度有效运转的可信性相结合,才能推动国际制度改革。伯恩哈德赞(Bernhard Zangl)等学者指出,新兴大国寻求制度性权力重新分配的成败取决于它们能否毁损既有国际制度并向守成大国发出可造成这一结果的可信威胁;如果新兴大国具备毁损既有国际制度的能力并且向守成大国发出可造成毁损结果的可信威胁,守成大国就会向新兴大国转移一部分制度性权力。如果成员国对国际制度运行具有重要作用,该国退出国际制度就会带来毁损效果。菲利普利普斯(Phillip Lipscy)从外部选择(outside option)的角度探讨了威胁退出国际制度的可信性,进而对不满现状国成功推动国际制度改革的可能性作出了解释。还有研究提出了竞争者对领导国家的领导权冲击程度、吉阳区机关干部深入学习习总书记“4·13”重要讲话发表一周年专物质利益包容程度和领导权护持成本三个解释既有领导大国应对国际制度改革诉求的行为选择的变量。面对竞争者的改革诉求,领导国家会在权衡利弊时考虑上述因素,但竞争者也会在特定情势(包括领导权护持成本)下选择其改革诉求对领导国家的领导权冲击程度和物质利益包容程度(二者均属改变现状幅度)。因此,这项研究没有解决具有理性预期能力的竞争者为什么能够促使领导国接受其根据特定情势选择的改革诉求问题。

  依循威胁退出策略这一研究路径,本文重点考察不满现状国威胁退出国际制度的可信性。与既有研究不同的是,本文将理论分析扩展至国内政治层面。在理论框架中,本文以不满现状国对国际制度的依赖、支持退出国际制度的国内力量强弱、核心成员国对不满现状国的依赖三个因素,解释威胁退出策略如何发挥作用。在实证分析部分,本文以英国在1973—1979年和1979—1984年两个阶段为争取减少欧共体预算摊款而作出的努力为案例展示这一理论框架的解释力。

  本文的余下内容分为四个部分。第一部分旨在建立分析框架,通过理论推导提出影响威胁退出策略有效性的关键因素。第二部分和第三部分分别是对1973—1979年英国为争取减少欧共体预算摊款成功运用威胁退出策略和1979—1984年英国未能采用这一策略的案例分析。第四部分是结论,在总结全文的基础上说明为什么卡梅伦政府威胁退出欧盟的策略取得了成功。

  国际制度具有分配效应,不同成员国在国际制度中获得的收益存在差别。为争取更多的利益,成员国会寻求修订国际制度规则。在此过程中,国家可以采用威胁退出和呼吁两种策略。尽管国家在寻求制度改革时可以通过威胁退出和呼吁两种方式来表达利益诉求,但前者通常比后者更加有效。这是因为其他成员国面对不满现状国的呼吁诉求时可以选择不作为而没有任何损失,但如果不满现状国威胁退出制度,选择不作为的其他成员国将可能承受不满现状国退出国际制度带来的损失。在不满现状国希望改变既有分配性安排时,单纯的呼吁策略很难奏效。即使采用呼吁策略,也要以威胁退出作为后盾,才能给其他国家施加足够的压力,迫使其接受新的利益分配格局。正如赫希曼(Albert Hirschman)所指出的,“呼吁功能有效的机会……将会明显增强,如果有退出威胁的支持的话”。因此,不满现状国能否成功推动国际制度改革的关键在于,其威胁退出策略是否有效。

  威胁退出策略的有效性取决于威胁的可信性和退出给其他国家带来的损失。如果不满现状国发出的退出威胁不可信并且其退出将给其他国家带来较大损失,威胁退出策略就可以发挥作用。反之,如果不满现状国发出的退出威胁不可信,或者尽管威胁可信,但其退出不会给其他国家带来较大损失,威胁策略就无法起到推动国际制度改革的作用。退出威胁的可信性取决于不满现状国对国际制度的依赖和支持退出的国内力量的强弱,而退出给其他国家带来的损失则取决于核心成员国对不满现状国的依赖。需要特别指出的是,如果寻求改变现状的国家在威胁退出国际制度之前就预期到威胁退出策略成功的可能性极低,该国就会放弃发出威胁信号或转而寻求单纯的呼吁策略来表达利益诉求。

  国家可以在国际制度中获得收益,因而在某种程度上依赖于国际制度。国家对国际制度的依赖意味着,如果国家退出制度就将遭受损失,付出一定的退出成本。依赖程度越高,退出成本就越高。如果不满现状国的退出成本过高,该国就无法使其他国家相信其具有退出国际制度的真实意图,从而无法发出可信的退出威胁。

  不满现状国对国际制度的依赖既与该国在国际制度中获得的收益相关,也受到该国通过外部选择获得的收益影响。如果不满现状国在退出国际制度后可以通过其他国际制度或合作平台获得收益,其对既有国际制度的依赖就会减少,退出成本也会相应降低。换言之,外部选择可以降低不满现状国对制度的依赖,使得退出制度的威胁变得可信。

  一国政府在实施外交政策时往往会受到国内不同利益群体和公众舆论的影响。作为一项外交政策,退出国际制度的实施也会受到国内不同利益群体和公众舆论的影响。在互动过程中,其他国家会根据不满现状国内部支持退出国际制度的力量强弱来判定退出政策得到有效推行的可能性。如果支持退出国际制度的利益群体在不满现状国内部占据强势地位,其他国家就倾向于相信退出政策会得到有效推行,不满现状国就更有可能发出可信威胁。如果退出国际制度的政策倡议在国内引起了强烈不满,强势利益集团对其表示反对,其他国家就会作出退出政策无法得到有效推行的判定,不满现状国就难以发出可信威胁。

  因此,支持退出国际制度的国内力量的强弱会影响退出威胁的可信性,从而影响威胁退出策略的有效性。在支持退出国际制度的国内力量占据强势地位的情况下,由于退出威胁可信,其他国家更有可能满足不满现状国的利益诉求;反之,在强势利益集团或多数民众反对退出制度的情况下,由于退出威胁不可信,其他国家就会无视或搁置不满现状国的利益诉求。此时,不满现状国因预期威胁退出策略无法奏效,很可能放弃发出威胁。

  国际制度的运行有赖于成员国的支持,尤其是大国的支持。大国退出国际制度,将给国际制度的运行带来困难,从而给其他成员国造成一定的损失。如果国际制度中的其他成员国尤其是核心成员国认为,不满现状国的参与对制度的运行具有较大作用,不满现状国就获得了与核心成员国讨价还价的权力。在不满现状国对制度的运行不可或缺的极端情况下,如果不满现状国发出的退出威胁可信,即使核心成员国需要作出较大让步,也会选择满足其利益诉求。由于过少的改革诉求难以获得国内政治支持,即使按照不满现状国最低限度的改变现状诉求改革国际制度,也会在较大程度上改变国际制度的利益分配格局。如果不满现状国退出国际制度不能给核心成员国带来较大的毁损效果,即便前者发出的退出威胁可信,后者也不会作出满足前者最低限度改革诉求的利益转让,威胁退出策略仍然无法奏效。

  国际制度中的核心成员国对不满现状国的依赖程度越高,后者退出国际制度给前者带来的损失就越大,后者在国际制度谈判中的讨价还价权力就越大,前者作出让步、满足后者利益诉求的可能性就越大。同时,核心成员国对不满现状国的依赖程度也决定了后者可被前者接受的改变现状幅度。核心成员国对威胁退出国的依赖程度越高,后者可被前者接受的改革诉求就越多。在不满现状国发出的退出威胁可信的前提下,如果转让给不满现状国的利益小于核心成员国因前者退出国际制度带来的损失,后者就会满足前者改变制度规则的利益诉求,威胁退出策略就可以发挥作用。

  综上,不满现状国通常会以威胁退出国际制度的策略来寻求改变国际制度规则。这一策略要发挥作用,首先需要满足该国对国际制度的依赖程度较低和支持退出国际制度的国内力量较强两个条件。在此前提下,如果核心成员国对不满现状国的依赖程度较高,后者就可以在前者可以接受的范围内提出改革诉求,迫使前者作出小于后者退出国际制度给其造成的损失的利益转让。如果不具备前两个条件,不满现状国就无法发出可信的退出威胁。此时,无论核心成员国对不满现状国的依赖程度如何,威胁退出策略都难以奏效。这一策略无法发挥作用的预期会促使不满现状国放弃发出退出威胁,转而采取呼吁策略。

  接下来,本文将以英国在1973—1979年和1979—1984年两个阶段为争取减少预算摊款而作出的努力为案例,来展示上述理论框架的解释力。对两个阶段案例的比较,实为相同行为体在不同时间段互动的案例内比较。这一实证策略可以起到控制国内政治因素以外的行为体特质和议题性质影响的作用。

  英国预算问题是指,“1973—1979年间英国作为欧洲共同体成员国对欧共体预算缴纳多于它从共同体预算中获得的收益,英国政府认为不公平,因而不断向欧共体提出给予补偿和改革预算制度要求的问题”。在英国与欧共体关系最紧张的时期,英国预算问题甚至被称为“血色的英国问题”(the Bloody British Question)。英国预算问题产生的根源是欧共体预算制度的规定。

  欧共体预算制度建立于1970年。在此之前,根据《罗马条约》第201条的规定,成员国按照国民财富的比例缴纳“会费”。20世纪60年代初,共同体在制定共同农业政策时认识到必须有自己的预算,因此提议从1967年7月1日开始将成员国自共同体外的进口税作为共同体预算,即“自有财源”。但法国认为这将赋予共同体过多的权力,因此直到1970年,欧共体都是靠成员国的“进贡”维持运转。1961年和1967年英国的两次入欧申请对共同体预算制度的最终建立起到了催化作用。法国认为如果让英国在预算制度上拥有发言权,英国一定会建立有利于英国但不利于法国的制度。法国希望在与英国谈判前共同体内部就已建立一个满足法国要求的预算安排,因此提议1969年年底在海牙召开六国首脑会议商讨欧共体的预算制度。会上,法国强调,如果六国不能确定基金规则并达成预算安排的条约,就不会与英国谈判入欧问题。最后,六国签订了《关于修改欧洲共同体条约、建立单一的欧洲共同体理事会和委员会条约的某些预算规定的条约》,欧共体预算制度正式建立。

  欧共体预算制度由两方面构成。第一是预算收入,包括三个部分:从共同体外的国家进口工业品征收的关税;从共同体外的国家进口农产品征收的差价税;各成员国缴纳的增值税,上限为1%。第二是预算支出,主要是共同农业政策中的农业基金。农业基金的开支占了共同体预算支出的90%以上,大部分用于农产品市场的管理,即内部农业市场调节的干预费。共同农业政策的规定充分考虑了农业大国法国的利益诉求。英国作为农产品进口国,主要是从共同市场外的英联邦国家进口大量食品,且价格低廉。一旦英国加入欧共体,就要将其从英联邦国家廉价进口农产品的好处作为预算摊款上交。而且,英国农业规模较小,所以从欧共体共同预算中获得的农业补贴就少。此外,英国还是一个消费大国,缴纳的增值税预算比其他成员国多。因此,欧共体的预算制度造成了英国支付多、收益少的净贡献地位,也引发了日后英国与欧共体长期的预算争论。

  在欧共体发展得如火如荼时,英国经济却增长缓慢。“70年代初英国的人均国民生产总值比欧洲的人均国民生产总值还低10%。”于是,“为了改变不利的内外环境,英国从20世纪60年代开始调整其外交政策,力求在‘三环’中提升欧洲一环的地位”。1961年8月,英国正式提出加入欧共体的申请。但是英国对于欧洲一体化的根本观点并没有“革命性”的变化,这也预示了英国入欧的艰难。英国提出申请后,法国总统夏尔戴高乐(Charles de Gaulle)在爱丽舍宫记者招待会上提到,英国的政治、经济利益以及文化传统等与欧洲大陆主要国家仍不一致,所以,现在不是接纳英国加入欧共体的时机。英国的第一次申请以失败告终。形势的恶化迫使英国于1967年再次提出申请,然而这次法国在谈判前就否决了英国的申请。

  1969年,戴高乐总统因为法国和法郎危机下台,乔治蓬皮杜(Georges Pompidou)接任法国总统,英法关系得到改善,英国加入欧共体的前景逐渐明朗。1970年英国保守党领袖爱德华希思(Edward Heath)成为英国新任首相。在他的督促下,英国与欧共体的谈判于6月30日如期恢复。此次谈判中最重要,也是最难解决的问题就是预算问题。这一问题使得谈判变得异常复杂,谈判过程很不愉快,有时甚至是残酷的。

  在与英国正式谈判前,欧共体首先确定了谈判的前提。6月30日在卢森堡召开的第一次会议上,欧洲理事会执行主席皮埃尔哈默尔(Pierre Harmel)提到,申请加入欧共体的国家必须在原则上接受《罗马条约》及条约生效前的决定,包括欧共体与第三国签署的规定。对此,欧共体委员会中的一位德国官员评价道,这是“难以想象的欧共体法令的泛滥……申请国不得不接受所有的规定”。英国政府发表的白皮书也承认,“要对共同体的基金来源体制作根本改变是不可能的”。

  1970年12月8日,欧共体部长理事会会议召开,英国新任代表团团长杰弗里里彭(Jeffery Rippon)代表英国宣布接受共同体规定的五年过渡期,但他提出农业领域的过渡期应为六年,而英国分担预算份额的过渡期应当更长。而法国坚持五年的过渡期过长,甚至认为英国在加入的第一年就应当支付英国承担的预算摊款。英国对此表示拒绝。此外,在过渡期内英国应缴纳的预算摊款问题上,英国列出了从1973年到1977年的出资额,其中第一年为2.6%—3%,英国表示不能再负担更重的预算额,否则英国的国际收支将出现困难,英国政府也将重新考虑其申请,并可能就此止步。对于英国列出的清单,欧共体六国保持一致立场,认为英国的预算份额太少,尤其是第一年3%的份额。这种僵持的局面一直持续到1971年5月的英法首脑会晤。5月19日,希思飞到法国对蓬皮杜进行私人访问。在这次访问中,蓬皮杜提了四个问题来检验英国入欧的诚意,希思对这四个问题的回答都让蓬皮杜较为满意,符合法国对欧共体未来的设想。在预算问题上,希思也表示英国愿意作出让步。作为回报,法国也同意在进口新西兰黄油问题上让步。5月21日,法国总统蓬皮杜和英国首相希思发表了联合公报,达成谅解,这为英国入欧谈判的最终解决奠定了基础。在6月21—23日的卢森堡会议上,英国与欧共体在以下三个方面达成了一致。

  第一,对英国入欧后的过渡期限达成了一致。1972年1月2日英国签署的加入条约第127—132条的财政条款规定,英国在加入欧共体后将有一个七年的过渡期。在过渡期内,英国对共同体的预算份额将逐渐达到完全的支付水准。

  第二,对英国在共同体过渡期内应承担的预算份额达成了一致。在将英国预算问题与英国进口新西兰的奶制品问题联系起来后,英国和欧共体双方都有所让步。法国提出英国必须在第一年就缴纳9%的预算份额,这是对英国入欧诚意的检验。6月3日,英国财政大臣明确表达了英国的立场,即英国第一年过渡期缴纳的预算额不会超过7.5%—8%。6月17日,里彭在会见法国驻伦敦大使时提出新西兰问题和预算问题的解决在经济上和政治上都具有重要意义。最终,双方达成妥协,确定了英国8.64%的预算份额比例。同时,欧共体也向英国提出每年等额递增预算缴纳的要求。由此,英国过渡期内分担的预算份额比例确定下来。具体见表1:

  第三,对英国将来更加公平地解决预算问题的要求,欧共体给予了认可。英国在为解决预算问题而提出的一份文件中有这样一个提法:“在现在的共同体内乃至将来扩大的共同体内,如果出现成员国不能接受的严峻形势,欧共体必须找出一个公平的解决办法来维护生存。”这一保障意味着将来如果英国认为对共同体预算摊款的缴纳过重,英国就有权要求共同体调整政策,从而对英国实施更加公平的安排。这一规定为日后英国要求重新谈判预算问题提供了依据。

  1972年1月2日,英国在布鲁塞尔签署了正式加入共同体的条约,自此英国预算问题的谈判宣告结束。

  英国在历经十几年的曲折申请和艰难谈判后,终于在1973年1月1日成为欧洲共同体的正式成员。然而,有学者认为希思是带着许多悬而未决的问题进入欧共体的,这些问题主要是指英国入欧的协议条款和预算问题。虽然法国认为1971年达成的协议是“英国在一种合理水平上分担共同体预算”,但英国人心里很清楚,谈判的结果对英国是不公平的,英国与共同体的预算问题并没有得到解决,只是暂时搁置。

  1974年6月4日,英国与欧共体的重新谈判在卢森堡开启。谈判中最重要,也是最难解决的就是英国预算摊款问题。英国表示,如果对预算问题的重新谈判成功,则继续保持成员国身份,不成功则将与英国民众商讨退出欧共体。因此,英国在谈判中提出欧共体应该建立一项“矫正机制”,即在英国负担过重时通过该机制给予英国适当的现金回扣。对于英国的预算摊款,法国和英国的计算方法不同,结果也不同。法国是在欧共体“自有财源”制度的基础上计算的,即只有1%的国内生产总值的增值税才能算是英国缴纳的预算款,而从共同市场外进口的农产品的差价税和工业品关税不能算作预算摊款,因为这两项是共同体的自有财源。此外,法国还怀疑英国没有将英国从北海石油中的获益算进去。因此,法国反对英国建立现金回扣机制的要求,认为这违背了共同体的“自有财源”制度。其他成员国同意法国的观点,但面对英国发出的如果谈判失败就将考虑退出欧共体的威胁,其他八国还是同意了英国建立“矫正机制”的要求。然而,欧共体委员会据此制定方案时遇到了困难,很难协调好各方的利益。于是,1975年1月欧共体委员会又制定了新的“纠正方案”,并在1975年年初确定了一个复杂且不易操作的方法。具体而言,就是在不损害“自有财源”制度的前提下,根据国民财富、经济发展和对欧共体预算的贡献三项指标来确定给予回扣的国家。首先,要求回扣的国家必须是欧共体预算的净贡献国;其次,该国国民生产总值的实际增长率要低于共同体平均值的120%;最后,该国必须是赤字国。如果满足这三个条件,该国所得的回扣将根据其对欧共体预算的支付和它所占的共同体生产总值的比重之间的差额来计算。但这一方案没有得到英国的同意,因为北海石油的收益将使得英国不再是赤字国。法国也不接受该方案,因为法国提出的只有增值税才能算是预算摊款的要求没有得到体现。

  第二次世界大战改变了国际力量格局,衰弱的欧洲希望通过一体化恢复实力,重返世界中心,欧共体的成立就是西欧六国共同努力的成果。作为战后实力最强的欧洲国家,英国的加入不论是对欧共体进一步的发展还是对六国经济实力的恢复,都具有巨大的影响。而英国对欧洲一体化兴趣索然,只是在面对共同体和英国经济发展的差距逐渐拉大时才迫于现实选择加入欧共体。在英国入欧初期,其他欧共体成员国对英国的依赖要大于英国对欧共体及其成员国的依赖。此外,英国加入欧共体后希思所期望看到的经济形势大好的美好图景不仅没有出现,英国的经济形势反而进一步恶化。本就对一体化不甚积极的英国民众怨声载道,纷纷将英国的不利处境归咎于加入欧共体,多数英国人希望英国脱离欧共体。工党政府上台后就提出重新谈判英国入欧条件的要求,并威胁其他欧共体成员国,如果谈判失败就退出共同市场。外交大臣詹姆斯卡拉汉(James Callaghan)1974年4月1日在欧共体部长理事会上发出威胁,英国保留对入欧条约进行修正以作为英国继续保持共同体成员国条件的权利,同时也保留如果无法达成满意结果则退出欧共体的权利。

  英国从1961年提出入欧的第一次申请到1973年正式成为欧共体的一员,历经十多年之久。英国对欧洲共同体的态度从开始的消极抵制到后来的三次申请加入,这一政策转变实为迫于现实的无奈之举。因为在英吉利海峡的一端,共同体六国经济恢复迅速,发展繁荣,而在另一端的英国却经济增长缓慢,问题频生,与共同体六国的差距逐渐拉大。所以英国被迫作出痛苦的政策调整,希望通过加入欧共体改善英国不利的经济处境,恢复大英帝国的经济实力。然而,尴尬的是,英国勉为其难的加入不仅没有得到期望的经济繁荣,等来的反而是英镑汇率飙升、财政赤字上升、罢工迭起。

  欧共体刚成立的几年,成员国的经济确实得到了迅速发展,在世界经济中的地位逐渐增强,可是等到英国加入共同体时,已经错过了欧共体发展的黄金时期。更糟糕的是,欧共体还遇上了第二次世界大战结束以来资本主义世界最严重的一次经济危机。1971年西方资本主义国家发生了经济危机,不仅造成了美元的贬值,还使得美国宣布美元与黄金脱钩。1973年第四次中东战争和石油危机的爆发,又使得依赖石油进口的西欧再受打击,在英国甚至引起了大规模的罢工潮。到了1974年和1975年,整个西方世界都陷入“滞胀”危机。面对危机,西欧各国首先关心的是本国的经济问题,欧共体内的经济保护主义迅速抬头,各国纷纷实行各种对本国有利的保护措施,非关税壁垒大量出现。“牛奶战”“黄油战”“葡萄酒战”等相继发生,这严重影响了共同体市场的良性发展。因此,“英国从共同体中能享受到的好处便大打折扣,其试图通过参加共同体从根本上改善英国经济状况的愿望也只能落空”。在此背景下,英国对欧共体的经济依赖下降。

  英国在政治上对欧共体的依赖也不高。欧共体其他成员国除希望通过建立共同体发展经济、增强西欧的影响力外,还希望加强西欧的政治一体化。然而,政治一体化对英国缺乏吸引力。英国申请加入欧共体完全是出于现实利益考量,对共同体的政治一体化持反对态度。英国认为以建立超国家机构为目标的政治一体化与英国的国家利益是对立的,欧共体应当是主权国家政府间组织,成员国政府和议会的权力不可让渡。1974年12月,欧共体巴黎首脑会议上,各国决定实行欧洲议会的直接选举,这在英国国内引起了强烈反对。由工党左翼把控的“全国行动委员会”认为这将损害英国的国家主权,工党政府最终通过了反对欧洲议会直接选举的决议。这一分歧表明,英国对逐步显出超国家性质的共同体的依赖减少,退出欧共体的成本也相应减少。此外,在加入欧共体后,英国仍然保持着与英联邦国家密切的经济联系,英联邦在维护英国的大国地位上仍然扮演着重要角色。作为英国获取经济和政治利益的合作平台,英联邦构成了英国的外部选择。外部选择的存在进一步降低了英国对欧共体的依赖。

  当西欧六国准备走联合道路,发展欧洲一体化事业时,英国的态度是消极的。在英国国内,对欧洲一体化的抵制不仅体现在政府层面,英国民众对加入欧共体也没有多少兴趣。尤其在英国迫于现实压力提出入欧申请却两次被拒后,英国人民对共同体的反感就更深了。1970年4月的盖洛普民意调查显示,有59%的英国选民反对英国的入欧申请,只有19%的人表示赞成。所以英国政府是顶着国内多数民众持反对意见的压力加入共同体的,政府希望通过加入欧共体改善英国的不利处境,享受共同体优惠政策的好处。然而,英国入欧后因为错过欧共体发展的最好时期,并且正好赶上经济危机,所以英国人所期望的经济好转不仅没有出现,经济状况还进一步恶化。在此背景下,英国民众对欧共体的失望情绪迅速上升,多数英国人都将英国的不利处境归咎于加入欧共体。1974年2月的民意调查显示有58%的英国人认为英国加入欧共体是个错误。

  同时,英国在加入欧共体时希望可以进入法德轴心,发挥英法德三国轴心作用。然而,法德联盟作为欧共体的核心比英国想象得更为牢固,共同体的主要方针政策仍然由法德联盟掌控。政治抱负的幻灭进一步助长了英国国内的失望情绪。此外,共同体在应对危机时缺乏凝聚力也使得英国民众对欧共体感到气馁。1973年,荷兰在中东战争中给予以色列道义支持引起了阿拉伯国家的不满,阿拉伯石油输出国限制了荷兰的石油进口,导致石油价格飙升。面对危机,欧共体各国选择单方面处理与阿拉伯国家的关系以确保本国的石油供给,而没有给予荷兰应有的保护和支持。入欧一年,英国国内就充斥着对共同体的失望情绪。因此,英国政府在此时提出重新谈判的要求,退出欧共体自然得到多数民众的支持。

  除民众支持外,重新谈判还在政党政治作用下成为工党政府必须履行的承诺。这主要体现在两个方面:一是工党对保守党欧洲政策的反对;二是防止工党内部在欧洲政策上出现分裂。就第一点而言,工党政府上台伊始就提出重新谈判,这实际上是一种党派斗争的手段,是工党反对保守党的政治策略。虽然工党相较于保守党来说,对欧洲一体化更加排斥,对英国入欧的反对更加强烈,但是随着英国与欧共体国家的发展差距逐渐拉大,工党实际上已经开始改变对欧立场。这从1967年威尔逊工党政府提出加入欧共体的第二次申请就可以看出。1970年6月英国大选,保守党获胜,工党下台。“在西方政党政治运作规律的作用下,工党充分履行了反对党的职能,对保守党政府谈判的欧共体成员资格变得吹毛求疵。”工党抓住加入欧共体后经济状况反而恶化的机会,煽动民众情绪,批评保守党的对欧政策,尤其是在预算摊款问题上批评保守党做了过多让步。

  1972年,工党在竞选宣言中指责保守党没有经过英国人民的同意就将英国带入欧共体,由此引发了一系列问题,并表示工党一旦当选,就将立刻与其他欧共体成员国就英国的加入条件重新谈判,并将谈判结果交给英国民众批准。因此,工党在1974年上台执政后,重新谈判和全民公投就成为工党需要兑现的一个承诺。

  除了在政党政治作用下反对保守党外,防止工党内部的分裂也是工党坚决要求重新谈判的重要原因。工党内部在对欧问题上斗争激烈,主要的对立两派是罗伊詹金斯(Roy Jenkins)和雪利威廉姆斯(Shelly Williams)为首的小部分支持英国入欧的工党人士以及托尼本恩(Tony Benn)和迈克尔富特(Michael Foot)为首的反对英国入欧的工党左翼。在保守党作出诸多让步,尤其是在预算问题和共同农业政策上损害英国利益才得以加入欧共体后,工党左翼就强烈指责保守党出卖国家利益。工党上台后,托尼本恩为首的左翼在欧共体成员国身份对英国有诸多危害上大做文章,向首相哈罗德威尔逊(Harold Wilson)施压。面对党内对立的两派,从维护党内团结以及维护党内领袖地位的角度考虑,威尔逊承诺一定会对英国的加入条件进行重新谈判,并将结果付诸人民投票决定。

  当工党政府提出重新谈判加入条件,并在谈判中发出威胁退出信号,有意展现自己为争取英国国家利益、勇敢同“敌人”斗争的形象时,得到了国内民众和疑欧派政界人士的一片叫好。

  欧洲一体化事业是在战后东西方阵营激烈对抗、欧洲逐渐失去世界中心地位的背景下发展起来的。欧洲一体化的支持者希望欧洲国家通过联合,在美苏两极格局中争得一席之地,增强欧洲在国际事务中的话语权。欧共体建立后,六国希望共同体能够得到扩大和深化,巩固一体化的事业。英国作为第二次世界大战中的战胜国和超级大国美国最亲密的盟友,在国际舞台上具有很高的政治威望。因此,将英国纳入欧洲一体化进程将会极大地增强欧共体的实力,英国独有的政治威望也会吸引更多的欧洲小国加入进来。1973年英国正式加入欧共体时,丹麦和爱尔兰也跟随英国成为欧共体成员,欧共体实现了第一次扩大,从而增强了欧共体的“欧洲”含义。“英国加入共同体使欧共体实现了质的跃进,增强了共同体机制的分量。共同体因此不仅是个经济贸易集团,而且成为世界上一支不可忽视的具有全球性影响的政治力量,从而赢得世界力量格局中敢与超级大国抗争的地位。”如果英国退出欧共体,共同体的发展必然受阻甚至停滞,欧洲一体化事业也会元气大伤。

  欧共体创始六国建立共同体后迅速发展,受益良多,尤其是法国,在六国中发展速度最快,20世纪60—70年代已达到年均4.6%的GDP增长率。欧共体设立的共同农业政策使法国农业获得了巨大补贴,对法国农业的现代化起到了决定性作用。共同体带来的好处使六国都希望能够顺利完成《罗马条约》中规定的12年过渡期,从而步入正常轨道。1969年4月27日,戴高乐辞去法国总统一职后,法国国内对英国加入欧共体的热情高涨。1969年11月,法国国民议会外交事务委员会主席在针对外交政策的辩论中提道:“如果法国想把自己提升到与美国平起平坐的地位,很难想象不包括英镑的欧洲货币,很难想象没有‘伦敦城’作出贡献的资本市场和离开英国制造的先进欧洲计算机……在共同体内易于控制英国的影响,如果拒绝英国加入欧共体,那么英国就会重新回到美国轴心中去,并使我们的伙伴失望,共同体就会因此削弱。欧洲独立的观念就会与现实越来越远。”并且,从民意调查结果看,六国民众对英国加入欧共体普遍持欢迎态度(见表2)。

  当英国在加入欧共体刚满一年就威胁退出欧共体时,法德等其他成员国都不希望英国真的退出欧共体,破坏欧共体的第一次扩大成果。此外,法国希望英国留在欧共体内还有一个原因,即制约德国不断壮大的力量。欧洲一体化事业的起步与发展和法德两国的和解是分不开的,法德联盟是欧共体的核心,在欧洲一体化进程中发挥着方向盘和火车头的作用。“可以毫不夸张地说,没有法德和解就不可能有欧洲一体化的起动和发展。”法国一直忌惮强邻德国的实力,因此,把德国纳入法国在其中发挥主导作用的欧洲一体化机构中、对德国进行有效的监督和制约,从而彻底消除德国军国主义复兴的威胁,一直是法国战后对德政策和欧洲政策的核心。“对法国而言,欧洲一体化是制约和套牢德国的一根缰绳和一把保险锁,是法国通向强国之路的有效依托和保障。”然而,随着德国在欧共体中的迅速发展,德国政府对德国在共同体中的地位有了更高的要求,法国对此感到十分担忧,担心德国会控制共同体,尤其是德国强大的经济实力对法国而言是一种威胁。因此,法国希望英国留在欧共体内,对德国起到一种制约作用,防止德国完全把控共同体的发展。

  与法国希望英国留在欧共体一样,德国更不希望英国退出尚不完善的欧共体。第二次世界大战结束后,“德国的战败国地位和东西分治,使它在西方联盟体系内被置于一种从属和依附地位”,德国需要借助欧共体摆脱战败国的形象。20世纪60年代初,德国的经济实力在共同体中就已经是最强的,占到共同体六国经济总量的将近40%。然而,作为“经济上的巨人,政治上的侏儒”,德国必须放低姿态,克制自己,努力在欧共体中改善与法国的关系。因此,当英国威胁退出欧共体时,德国反应非常强烈,担心英国的退出会损害欧共体的扩大和一体化事业的推进,从而不利于德国依托欧共体摆脱第二次世界大战带给德国的不平等国际地位。1974年11月28日,德国总理卡尔施密特(Carl Schmitt)在英国工党大会上发表演讲,表达了对英国在欧共体中不公处境的同情,希望英国能留在欧共体内,并希望欧共体成员国能够团结一致。施密特还许诺,如果英国政府能够公开宣称英国将会留在共同体内,德国就将在英国预算摊款问题上支持英国。由此可见,德国对英国退出欧共体的威胁十分担忧,因此选择满足英国重新谈判的要求,并在谈判过程中积极撮合英法首脑会晤,达成谅解。

  根据本文的理论预期,在英国对欧共体的依赖较小、支持退出欧共体的国内力量较强、核心成员国对英国的依赖较大的情况下,欧共体将接受英国在一定范围内发出的改革诉求,英国的威胁退出策略将发挥作用。

  1975年3月10—11日,都柏林峰会召开。威尔逊在会议之初就强调,如果在预算缴纳和新西兰奶制品安排上的要求得不到满足,英国将不接受任何决定。最终,各国就英国预算问题达成协议。根据协议,欧共体委员会将建立一种新的回扣机制,规定“当一国对欧共体预算所提供的收入的比例超过它在欧共体国内生产总值所占比重的10%时,则该国可以得到超支部分的50%补偿;超过15%时,可以得到60%作为补偿”。协议还规定,即使一国不是支付平衡的赤字国,只要生活水平没有得到改善,该国仍然可以获得回扣。这样就打消了英国对北海石油利润的担忧。法国也做出了最大的让步,同意在计算预算贡献时可以暂时把进口关税计算在内。至此,英国预算问题终于告一段落,英国提出的有限改革诉求得到了满足,威尔逊的威胁退出策略取得了成功。1975年6月5日的全民公投也以67.2%的赞成票对32.8%的反对票支持英国保留欧共体成员国身份。

  1976年威尔逊辞去首相职务,原外交大臣卡拉汉就任工党领袖和内阁首相。卡拉汉任期内英国对欧共体的预算摊款仍然过重,虽然威尔逊争取到了“纠正方案”,但回扣的条件相当严格,补偿的额度也十分有限。因此,英国从未运用过这一机制。到卡拉汉任期快结束时,英国已经成为仅有的两个处于预算净贡献地位的国家之一(英国的预算缴纳情况见表3)。

  卡拉汉认识到英国的这一不利处境,却没有机会改善英国的地位,因为在1979年4月到5月的大选中,保守党击败工党,撒切尔夫人成为英国新任首相。新政府上台后,英国预算问题仍然是共同体事务中的优先议题。

  1979年5月3日,保守党击败工党上台执政。5月5日,保守党领袖玛格丽特撒切尔(Margaret Thatcher)组阁,成为英国历史上第一位女性首相。撒切尔上台时,英国作为欧共体成员国的过渡期即将结束,双方关于英国预算问题的矛盾再次凸显。英国预算问题成为撒切尔夫人第一任期内英国与欧共体关系中最重要,也是最难解决的议题。这一时期,英国与欧共体在预算问题上的主要分歧是给予英国的预算回扣的具体数额以及英国预算问题的永久解决方案。

  1975年3月召开的都柏林峰会上,欧共体与英国就预算问题达成初步妥协。但共同体提出的“纠正方案”只是临时性安排,预算问题并未从根本上得到解决。保守党上台后,首相撒切尔夫人面对的是上届工党政府留下的烂摊子。英国经济从1979年11月开始衰退,到1980年,国内生产总值实际增长率和工业生产都出现负增长,国内通货膨胀严重。民众怨声载道,对政府的对欧政策普遍不满。因此,保守党在1979年的竞选宣言中强调,英国必须减少对共同体的预算摊款,英国不要做欧共体的“奶牛”。

  1979年6月21—22日,撒切尔夫人在第一次出席斯特拉斯堡欧洲理事会会议时提出了英国的预算问题。她提出了两个要求:一是希望欧共体成员国在应该采取措施改变英国对欧共体预算缴纳过多的不公平安排这一问题上达成共识;二是希望其他成员国能够保证,即在下一次的都柏林理事会上给出对英国预算问题的处理意见。各国同意就英国提出的问题进行研究,要求各成员国提出建议,并由财长理事会整理出一份报告,为都柏林理事会的提案做准备。

  1979年11月29—30日,欧洲理事会会议在都柏林召开,英国预算摊款问题成为主要议题。英国与欧共体的争论集中在预算回扣的数额上。此外,英国还寻求永久解决英国预算摊款问题。会上,欧共体委员会同意给予英国3.5亿英镑的回扣,但撒切尔坚持10亿英镑的现金回扣,约占英国缴纳的12亿英镑预算份额的80%。法国总统吉斯卡尔德斯坦(Giscard dEstaing)和德国总理施密特坚决反对撒切尔提出的10亿英镑的现金回扣要求,并且态度强硬地表示将不会同意任何多于3.5亿的数字。面对法德的强硬立场,撒切尔夫人毫不让步,表示“我们希望能够避免危机,但是我相信没有人会怀疑,如果问题得不到解决,欧共体确实将面临危机”。

  1980年4月,卢森堡峰会召开。欧共体提出解决方案:1980年英国的净贡献额限定在3.25亿英镑,1981年限定在5.5亿英镑。这一方案在很大程度上满足了英国原先提出的要求,但遭到撒切尔夫人拒绝,因为她认为这只是对未来两年的一个临时安排,而英国要的是一项永久解决方案。之后,经过在布鲁塞尔艰难的讨价还价,双方终于在同年5月30日达成了被称为“五月指令”的临时协议。其主要内容是英国在1980年和1981年分别获得其净摊款的三分之二回扣,即1980年退还11.75亿货币单位;1981年退还14.10亿货币单位。作为回报,英国同意共同体农产品提价5%。此外,欧共体还同意修改共同体农业政策,以根本解决1982年以后的预算问题。撒切尔夫人对这一安排仍然十分不满,但财政大臣杰弗里豪(Geoffrey Howe)和外交大臣彼德卡林顿(Peter Carington)坚决支持这一协议,卡林顿甚至以辞职相威胁。面对如此压力,撒切尔夫人只能勉强接受。但是,“这毕竟只是一种临时性的安排,英国的摊款问题仍然存在。仍需获得一个‘长远的、永久的’解决方案”。

  1982年,英国预算问题在经过短暂的平静之后再次尖锐化,矛盾的焦点仍然是回扣的数额和英国的净贡献地位。这一次,英国决心要永久解决这一困扰双方多年的问题。

  1982年年初,为解决预算问题,欧共体外长理事会召开,但会议仍然以失败告终。英国主张将欧共体希望提高增值税的建议和预算问题的解决、改革共同农业政策等联系起来,如果给予英国的回扣额达不到要求,英国将阻止农产品提价。英国的这一行为激起了法国农民的抗议。3月23日,10万农民在巴黎抗议,要求政府对英国采取强硬姿态。5月18日,欧共体以多数票通过了农产品提价10.5%的决议,这是共同体第一次以多数票的形式决定农产品价格。英国试图以阻挠农产品提价的手段促使欧共体在预算问题上让步的策略失败了。对此,英国代表迈克尔巴特勒(Michael Butler)表示,这是“我们遭遇的最严重的一次失败,我们已经用惯了的,并且在1980年5月30日成功解决了问题的杠杆被折断了”。

  到1983年,事情发生了转机。由于《罗马条约》所确定的“自有财源”制度已经无法支撑欧共体的预算支出,欧共体建议提高1%的增值税上限。显然,如果没有英国的支持,将很难做到这一点。因此,英国认为要让共同体明白,如果要让英国同意提高增值税,必须首先对英国的预算缴纳有一个公平和永久的解决方案。1983年6月17日召开的斯图加特峰会上,撒切尔夫人非常欣喜地看到英国预算问题终于被列为主要议程,这说明欧共体真正开始重视这一存在多年的问题。英国趁势提出6.5亿英镑回扣额的要求。为避免激怒其他成员国,英国没有使用“我们自己的钱”这样的表达。因法国威胁退出首脑会议,欧共体最终只同意4.5亿英镑的回扣额。这一次,英国没有坚持强硬态度,因为这次会议所确定的“斯图加特原则”有利于英国预算问题的永久性解决。12月5日,雅典峰会召开,由于英法两国互不让步,会议在争吵中结束,甚至未能发表一份联合公报,因而雅典峰会被称为“自1974年开始的每年三次的首脑会议中最为失败的一次”。会议结束后,欧共体停止了对英国的现金回扣,而英国则威胁英国政府将扣留对共同体的财政预算缴纳。英国与欧共体的关系陷入僵局。

  20世纪80年代初,英国与欧共体关系已非英国入欧初期可比。随着欧洲一体化进程的推进,英国的“欧洲”属性日益加深,英国民众的“欧洲意识”明显增强,已经接受了英国作为欧共体一员的身份;此外,法德扮演着欧共体中的领导者角色。尤其是德国,经济实力雄厚,经济增长率超过英国,成为欧洲经济的发动机。撒切尔时期,英国对欧共体的依赖大于威尔逊时期,而共同体核心成员法德两国对英国的依赖则不比当时。

  与威尔逊时期英国对欧共体若即若离的态度不同,随着英欧关系的深化,英国已融入欧洲一体化进程、对欧共体产生了更多的依赖。英国对欧共体的进出口从20世纪60年代起稳步增长,1971年已达到将近30%的比重,到1979年已超过40%。撒切尔夫人上台后,英国对欧共体的贸易额占到英国对外贸易额的一半以上。不仅如此,《罗马条约》中资本自由流动的规定为英国的金融资本在欧洲市场的扩张提供了便利,同时也促使美国和日本等发达资本主义国家在英国投资。1980年,英国占了美国企业在欧洲投资总额的59%;日本企业在欧洲投资总额中,英国也占到50%左右。英国经济在20世纪70年代和80年代初遇到困难时,这些外来资本对英国工业的发展起到了重要的促进作用。与此同时,英国与英联邦国家的经济联系大幅减弱。1955年英国对英联邦的出口还占出口总量的49%,到20世纪70年代初,这一数字已降到22%。70年代以来,欧共体在石油危机影响下经济陷入“滞胀”,进入80年代又遇到日本及亚洲新兴国家的挑战,因此欧共体更加重视内部大市场的建设和高新技术的发展。这一转变高度契合英国一直以来强调的发展共同体内部统一大市场的愿望。

  在政治领域,英国借助共同体框架下的外交政策合作增强了国际影响力,在处理国际事务时也得到了欧共体的支持。 1982年,英国和阿根廷爆发“马岛战争”,欧共体成员国在战争爆发伊始就发表宣言,支持英国保卫领土的行为,谴责阿根廷的军事占领。 在对阿根廷实施经济制裁的决议上,欧共体获得了全体成员国一致同意的表决结果。 法国总统弗朗索瓦密特朗(Francois Mitterrand)不仅亲自给撒切尔夫人打电话表示支持,还积极为英国争取国际支持。 此外,撒切尔夫人执政后,英国十分注重与美国发展亲密关系,希望进一步强化英美特殊关系。 自加入欧共体以来,英国逐渐扮演起代表西欧国家与美国对话的代言人角色,这一角色成为英国同美国打交道的一大筹码。 要进一步强化英美特殊关系,英国不得不倚重其欧共体成员国身份。

  概言之,撒切尔夫人时期英国对欧共体的依赖已大幅加深,英国的发展已经离不开欧共体。

  与英国工党不同,保守党具有强烈的实用主义倾向。随着一体化的推进,保守党逐渐转变态度,对欧共体并不一味排斥。在欧共体初显成效时,保守党的实用主义倾向表现得更加明显。尽管撒切尔夫人对欧共体也并非真心拥护,但她清楚地知道加入欧共体是英国的正确选择。

  随着英国与欧共体的联系日益加强,英国民众对欧共体的接受度大幅提升,“欧洲意识”得到增强。1980年5月30日,欧共体九国外长和农业部长在经过艰难谈判后,终于就英国预算问题达成了一项临时安排,即“五月指令”(May Mandate)。“五月指令”被认为是英国外交部中“亲欧派”的胜利,外交官伊恩吉尔摩(Ian Gilmour)认为临时协议会被大多数英国人认可。然而,当外交大臣卡林顿和助手吉尔摩满怀喜悦地向首相撒切尔汇报这一成果时,却遭到了撒切尔夫人的指责,认为这一协议是无法接受的灾难。在内阁会议上,撒切尔夫人同卡林顿和吉尔摩展开了激烈的争论。当时至少有6名同僚和70名保守党议员支持卡林顿,财政大臣杰弗里豪也表示坚决支持卡林顿,卡林顿在会上还以辞职威胁撒切尔夫人接受协议。英国媒体普遍认为这一协议是英国的胜利,公众对此也是一片欢呼。面对民众近乎“一边倒”的支持,撒切尔夫人最后不得不接受了“五月指令”安排,这是撒切尔夫人鲜有的对内阁阁员作出的让步。

  工党的对欧政策也从疑欧逐渐转向融欧。富特接替卡拉汉成为工党领袖后,对欧共体持强烈的反对态度,富特被认为是工党历史上最“左”的领袖。1983年英国大选,工党在竞选宣言中甚至将退出欧共体列为上台后的目标之一。然而,工党这种极端的反欧政策并没有得到大多数英国选民的支持,在此次大选中,工党再次惨败。大选过后,富特辞职,尼尔金诺克(Neil Kinnock)成为新领袖,党内的激进派受到沉重打击,温和派开始占据主导地位。工党上下对欧洲政策进行了反思,其欧洲政策开始发生重大转变,由疑欧转向融欧。金诺克曾在《新社会主义》中指出:“像我们的过去和现在一样,英国的未来在欧洲,如果共同市场变得符合我们对于欧洲未来更为广阔的设想,那么对于我们社会主义者来说,英国的未来将与欧共体紧密相连。”

  综上,撒切尔夫人当政时期,支持英国融入欧共体的国内力量强于威尔逊当政时期。根据本文的理论预期,在英国对欧共体的依赖较大、支持退出欧共体的国内力量较弱的情况下,英国无法发出可信的退出威胁。此时,无论法德两国对英国的依赖程度如何,威胁退出策略都难以奏效。这一策略无法发挥作用的预期将促使英国放弃发出退出威胁,转而采取呼吁策略。

  撒切尔夫人上台后,英国就预算问题与欧共体国家争吵不断,撒切尔表现出的强烈的民族主义情绪使得双方经常在会上吵得不可开交。尽管如此,撒切尔从未像威尔逊那样威胁退出欧共体,反而始终强调英国的完全成员国资格,表示没有人有权赶走英国。其一贯的策略是,通过呼吁、协商等外交手段解决问题。

  撒切尔夫人决心推行“建设性的欧洲政策”,努力扩大英国在共同体中的作用和影响。1979年11月底召开的都柏林欧洲理事会会议上,法德坚决反对给予英国10亿英镑的现金回扣,法国总统德斯坦和德国总理施密特甚至在对待撒切尔夫人的态度上极其粗鲁傲慢。在撒切尔夫人发表演讲时,施密特假装在睡觉;德斯坦停在门外的汽车已经发动引擎,以示离开;丹麦首相安高杰根森(Anker Jrgensen)在没有礼貌地大声喊叫。但即使遭到如此粗暴的待遇,撒切尔夫人依旧强调英国的欧共体成员国资格,“我们现在是欧共体的成员,将来也会是,没有人可以赶走我们……我们只要求要回属于我们自己的钱”。会议结束后,“撒切尔夫人继续谋求通过协商途径和外交渠道解决英国预算问题”。1982年年初,欧共体外长理事会召开,欧共体国家不顾英国反对,第一次以多数票决定了农产品价格。即便如此,英国也依然一直强调英国的共同体成员身份。1981年新任的法国总统密特朗建议“欧共体应当考虑终止英国的完全成员国身份,只把有关英国预算的谈判列为某种‘特殊’的地位”。英国对此坚决反对,强调英国将始终是欧共体的完全成员国。此时欧共体正朝着联邦主义的方向发展,撒切尔夫人认为英国留在共同体内,即使不能主宰欧洲一体化方向,也至少可以引导欧共体朝英国希望的方向发展。

  1983年6月召开的斯图加特峰会上,英国提出6.5亿英镑回扣的要求,法国表示反对,只可能接受4.5亿英镑的数额。法国态度十分强硬,威胁将再次通过“缺席”来阻止预算协议的达成,“如果不能将自有财源的规模与财政政策联系起来,法国将退出首脑会议”。1984年5月24日,密特朗在欧洲议会的演讲中还提到“双速欧洲”的方案,认为可以将欧共体分为两部分,由热心的合作者签署一个新条约,而英国、希腊等不情愿的国家可以放慢速度,不强求它们与欧洲一体化事业共同前进。“双速欧洲”方案对英国来说显然是不可接受的,这将导致英国再次成为欧洲一体化的局外人。因此外交大臣杰弗里豪明确拒绝了“双速欧洲”的提法,并且提出即使存在“双速欧洲”,英国也将处于前沿,英国希望的不是“双速欧洲”,而是“高速欧洲”。

  如果国家对国际制度的分配性安排不满,希望获取更多的制度收益,就会采取措施推动国际制度改革。与呼吁策略相比,威胁退出策略更加有效。采取威胁退出策略的国家没有退出制度的真实意图,只是希望通过发出退出制度的威胁来推动制度改革,促使其他成员国作出妥协和让步。威胁退出策略的成败取决于三个因素,即不满现状国对国际制度的依赖、支持退出国际制度的国内力量强弱和核心成员国对不满现状国的依赖。当不满现状国对国际制度的依赖较小、支持退出国际制度的国内力量较强、核心成员国对不满现状国的依赖较大时,威胁退出策略就会取得成功。如果不具备前两个条件,无论核心成员国对不满现状国的依赖程度如何,威胁退出策略都难以奏效。这一策略取得成功意味着,其他成员国都对不满现状国作出让步和妥协,其要求得到满足;失败的威胁退出策略则表现为,不满现状国预期到威胁退出策略无效而放弃发出威胁,转而采取呼吁策略。

  在威尔逊政府时期,英国对欧共体的依赖较小,国内的疑欧呼声高涨,而法德等核心成员国在许多方面对英国也有较大依赖。因此,威尔逊成功地运用了威胁退出策略,迫使法德等其他成员国满足了英国的利益诉求。撒切尔夫人上台后,英欧关系已发生深刻变化,此时英国对日渐成熟的欧共体依赖较深,在国际事务中需要欧共体的支持;英国国内对英国融入欧洲的接受度大幅上升,英国民众的“欧洲意识”日益巩固。因此,撒切尔政府预期到威胁退出策略难以奏效,从未像威尔逊政府那样威胁退出欧共体,而是极力表达英国作为欧共体完全成员国的身份,并且采用呼吁协商的外交手段来争取英国利益。除预算问题外,英国还在财政联盟、货币联盟等问题上与欧共体/欧盟存在分歧。这些分歧在2008年国际金融危机后凸显。国际金融危机和随后引发的欧洲主权债务危机重创了欧盟经济,欧洲金融市场陷入动荡,欧盟内部发展的不平衡进一步拉大,欧盟核心和外围的分野加剧。面对危机,欧盟采取了一系列救助措施,加强了欧盟财政和经济一体化建设,但这些措施却损害了英国的传统利益。2012年12月17日,戴维卡梅伦(David Cameron)在议会下院的讲话中指出英国与欧洲关系未来的所有选择都是“可以想象的”,这是英国第一次提出退出欧盟的可能性。2013年1月23日,英国首相卡梅伦通过彭博社发表了改革英欧未来关系的演说,正式提出希望英欧关系能够通过谈判达成“新安排”,并承诺在2017年年底前就英国是否退欧举行全民公投。

  卡梅伦的“脱欧公投”演讲实际上是对欧盟发出威胁:如果英国的要求不能得到满足,就退出欧盟。此时的英国与威尔逊时期一样内忧外困。欧盟针对欧债危机制定的救市举措损害了英国的利益,因此卡梅伦否决了《里斯本条约》修正案,反对金融交易税的设立,反对增加欧盟预算并拒绝在返还款问题上让步,拒绝注资IMF及参与救助欧元区国家。就未来选择而言,英国可以通过退欧后的互惠贸易安排保留其主要经济收益,并且可以通过发展与中国等新兴大国的经济联系来强化其外部选择,英国对欧盟的依赖将因此而降低。作为欧盟预算最大的出资国之一,英国的退出将大大削弱欧盟的经济实力和政治影响力。同时,英国国内疑欧声四起,很多人将金融危机带给英国的损害归咎于欧盟制定的政策。2012年11月的民调结果显示,66%的受访者赞同英国脱离欧盟,到了12月15日,“近半数的英国人希望脱离欧盟,只有1/3的民众希望继续保持欧盟成员国地位”。工党支持率的大幅上升也给保守党带来了不小的压力。2012年12月的民调结果显示,保守党的支持率为32%,而工党的支持率则达到了40%。此外,保守党内部的分歧也逐渐扩大,党内的疑欧势力越来越大。由此可见,退出欧盟在英国国内有深厚的社会基础。

  根据本文的理论分析,当不满现状国对国际制度的依赖较小、支持退出国际制度的国内力量较强、核心成员国对不满现状国的依赖较大时,威胁退出策略就会取得成功。事态的发展符合这一逻辑。面对英国发出的退欧威胁,主要欧盟国家领导人明确表达了挽留英国的态度,并表示可以与英国进行谈判。英国作为欧盟预算的最大出资国之一,如果退出欧盟,法德两国将承担更多的欧盟预算。英国退欧还可能导致欧洲一体化的倒退,引发荷兰等国举行脱欧公投。因此,德国总理安吉拉默克尔(Angela Merkel)在卡梅伦发表“脱欧公投”演说的当天就表示希望英国继续留在欧盟,并将尽快通过谈判找到妥协方案。

  2016年2月18—19日召开的欧盟峰会上,英国首相卡梅伦经过两天两夜的谈判,“斩获”了一份基本满足英国要求、符合英国利益的“特殊待遇”协议。英国可以“永远不加入欧元区,永远不参与欧元区救助行动,永远不列入欧洲免签国,永不成为‘超级欧洲’的一员”。英国成功地运用了威胁退出策略,迫使法德等欧盟国家达成了一份基本符合英国要求的协议。尽管2016年6月23日的全民公投的最终结果支持脱欧,但这一结果的出现不是因为英国的特殊待遇要求没有得到满足,而是因为英国中下层民众反对来自其他欧盟成员国的移民劳工抢占其工作机会和福利资源的不满情绪。“特殊待遇”协议的达成已经表明卡梅伦政府的威胁退出策略取得了成功。

  刘宏松,上海外国语大学国际关系与公共事务学院教授、上海外国语大学欧盟研究中心研究员;

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